Commissione di Venezia sulla legge sui contributi in Georgia
La Commissione di Venezia ha pubblicato un parere critico sulla legge sui contributi della Georgia. Nel suo parere finale, la Commissione sostiene fermamente che la legislazione non serve gli obiettivi dichiarati di proteggere e rafforzare la sovranità della Georgia né di tutelare i partiti politici dall’influenza e dall’interferenza straniere.
La Commissione di Venezia, ufficialmente nota come la Commissione europea per la Democrazia attraverso la legge, è un organismo consultivo indipendente del Consiglio d’Europa che si occupa di questioni costituzionali e giuridiche. Per oltre due anni, le autorità georgiane hanno criticato aspramente la Commissione. Il Primo Ministro Irakli Kobakhidze l’ha definita una delle istituzioni europee meno serie, mentre il presidente dell’Assemblea parlamentare Shalva Papuashvili ha detto che di fatto è diventata un semplice commentatore politico.
Secondo il parere, la legge impone restrizioni sproporzionate e ingiustificate sui diritti fondamentali e sulle libertà politiche dei cittadini georgiani, in particolare sulla libertà di associazione e sulla libertà di espressione. Ostacola inoltre la formazione e la sopravvivenza dell’opposizione politica.
Il parere di 25 pagine è stato adottato durante la sessione plenaria della Commissione il 9–10 ottobre 2027 e pubblicato il 13 ottobre. La Commissione ha predisposto la sua valutazione su richiesta di Elvira Kovács, presidente del Comitato di monitoraggio dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa.
Il documento esamina un pacchetto di emendamenti legislativi adottati il 4 marzo 2026 dalla maggioranza parlamentare del partito al governo Georgian Dream. Le modifiche riguardano la Legge sui Contributi, la Legge organica sulle Associazioni Politiche di Cittadini, il Codice Penale e la legislazione correlata.
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Che cosa dice il parere?
La Commissione di Venezia ha chiesto alle autorità georgiane di rivedere la legislazione che regola i contributi esteri, l’attività politica e la relativa responsabilità penale. Secondo la valutazione della Commissione, una formulazione ampia e vaga in queste leggi conferisce al ramo esecutivo poteri eccessivi e potrebbe portare a restrizioni sul pluralismo politico.
La Commissione esorta vivamente le autorità a prestare particolare attenzione alla revisione delle sanzioni penali e delle disposizioni ambigue che danno all’esecutivo ampio margine di interpretare la legge.
Una delle principali preoccupazioni della Commissione di Venezia è la definizione ampia di un “contributo”. Sulla base della legislazione attuale, i contributi possono includere non solo aiuti finanziari ma anche supporto tecnico, consulenza esperta, vari servizi, formazione e altre forme di cooperazione.
Inoltre, le organizzazioni devono ottenere l’approvazione preventiva delle autorità statali per ricevere determinati tipi di finanziamenti esteri.
Secondo la Commissione, la combinazione di una definizione ampia di contributo e la necessità di approvazione preventiva lascia le organizzazioni in uno stato di incertezza giuridica e dà alle autorità ampio margine per limitare le loro attività.
Il parere osserva che una formulazione legislativa vaga non soddisfa il principio di certezza del diritto. Questo principio richiede che le leggi siano sufficientemente chiare e prevedibili per consentire a individui e organizzazioni di determinare i propri diritti e obblighi.
La Commissione di Venezia ritiene che le restrizioni potrebbero ostacolare la formazione e la continua esistenza di forze politiche di opposizione e, di conseguenza, minare il pluralismo politico.
La Commissione sottolinea che proteggere la sovranità nazionale e prevenire interferenze straniere non giustificano, di per sé, restrizioni sproporzionate sui diritti fondamentali.
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Le autorità hanno rifiutato di collaborare con la Commissione
Nel proprio parere, la Commissione di Venezia osserva che il governo georgiano, la maggioranza parlamentare, l’Agenzia per la gestione dei contributi statali e l’Ufficio statale di controllo hanno tutti rifiutato di incontrare i propri rappresentanti.
L’Agenzia per la gestione dei contributi statali è l’organismo stesso che dovrebbe essere sciolto.
«La Commissione di Venezia rammarica che le autorità georgiane non siano state disposte a interagire con la Commissione durante la preparazione di questo parere, sebbene la Commissione stessa rimanga aperta al dialogo», conclude il documento.
Commenti
Tamta Mikeladze, direttrice del Social Justice Centre:
Tra le altre cose, la Commissione ha dichiarato quanto segue:
- Il quadro giuridico su cui si basa la legge manca di certezza e prevedibilità. Concetti chiave — come “contributo”, attività “legate a questioni politiche”, “un’organizzazione che rappresenta gli interessi di uno Stato straniero”, “una persona con un obiettivo politico dichiarato”, “creare l’impressione di illegittimità” e “danneggiare gli interessi dello Stato” — si basano su formulazioni eccessivamente ampie e imprecise.
- I meccanismi di repressione, sanzioni e ispezioni previsti dalla legge suscitano serie preoccupazioni in base agli standard internazionali dei diritti umani.
La Commissione raccomanda vivamente di riesaminare l’uso di sanzioni penali per violazioni delle procedure e degli obblighi stabiliti dalla Legge sui Contributi. Tali violazioni dovrebbero essere trattate esclusivamente tramite misure amministrative, a condizione che siano in vigore salvaguardie procedurali adeguate e robuste.
- L’effetto di intimidazione sull’intero settore e sulla sfera pubblica porterà alla loro paralisi. Di fronte ai poteri di controllo preventivo e al monitoraggio esteso, nonché alla minaccia di indagini, procedimenti penali e incarcerazioni, individui e organizzazioni potrebbero ragionevolmente decidere di astenersi dall’attività lecita tutelata dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Di conseguenza, l’esercizio della libertà di associazione e della libertà di espressione, nonché il diritto di partecipare ai processi politici, sarà probabilmente limitato — non tanto tramite proibizioni dirette, ma, più significativamente, creando un ambiente giuridico in cui i rischi associati all’impegno civico diventino così elevati da rendere ingiustificatamente pericoloso intraprenderli.
Sono convinto che la Corte europea arriverà molto presto alla stessa conclusione nei casi che abbiamo presentato davanti a essa. Georgian Dream afferma di essere impegnato nello stato di diritto e nel rispetto delle decisioni dei tribunali. Vediamo come onora tale impegno.
Tamar Oniani, presidente dell’Associazione dei giovani avvocati georgiani:
Le modifiche introdotte nel marzo 2026 alla Legge sui Contributi e alla legislazione correlata, compreso il Codice Penale, hanno avuto conseguenze distruttive. Esse hanno notevolmente ampliato la definizione di “contributo” lasciando deliberatamente ambigua la formulazione, criminalizzando così la ricezione di cosiddetti contributi “non autorizzati”. L’obiettivo era creare un altro potente strumento di controllo nelle mani delle autorità.
Esaminiamo ora i rilievi della Commissione di Venezia su queste modifiche.
Sono riassumibili in due punti principali (vedi anche il paragrafo 83 del parere originale):
- Le modifiche non hanno alcun fine legittimo.
La Commissione di Venezia conclude che la legislazione non serve lo scopo dichiarato di proteggere o rafforzare la sovranità della Georgia né di proteggere i suoi partiti politici dall’influenza e dall’interferenza estere.
- In realtà, le modifiche mirano a usare la legge come strumento per avanzare un’agenda politica, vale a dire per inasprire il controllo sulla società civile e sui gruppi politici di opposizione. Secondo la Commissione di Venezia, le modifiche impongono restrizioni sproporzionate ed eccessive sui diritti fondamentali e sulle libertà politiche dei cittadini georgiani, in particolare sulla libertà di associazione e sulla libertà di espressione.
La legislazione ostacola la formazione e l’esistenza continua dell’opposizione politica.
Questo è particolarmente rilevante considerando l’impatto cumulativo e sistemico dell’intero quadro legislativo così com’era al 4 marzo 2026.
La legislazione in esame contraddice gli standard internazionali sul pluralismo e sulla democrazia.
Piuttosto che proteggere la sovranità della Georgia, l’ordine costituzionale e i partiti politici dall’influenza e dall’interferenza straniere, la legislazione crea un rischio di minarne l’integrità.
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Un pacchetto di atti legislativi adottati il 4 marzo 2026 ha notevolmente ampliato la definizione di un “contributo” per includere sia il sostegno finanziario che quello non finanziario, a condizione che tale sostegno possa essere utilizzato per influenzare la politica interna o estera, comprese attività correlate agli interessi di uno Stato estero o di una forza politica.
La legge rafforza anche la supervisione dell’Ufficio Statale di Controllo sull’erogazione e la ricezione dei contributi. Entità giuridiche straniere che forniscono finanziamenti a filiali operanti in Georgia senza l’approvazione governativa sono soggette a sanzioni, tra cui una multa pari al doppio del valore del contributo.
Le violazioni della legislazione sui contributi possono anche comportare responsabilità penale. Le pene includono multe, lavori comunitari o la reclusione fino a sei anni.
Le modifiche interessano anche il processo politico. Le persone che lavorano principalmente per organizzazioni finanziate da fonti estere non possono aderire ai partiti politici per otto anni. Inoltre, le restrizioni sui partiti politici si applicano anche a enti che non sono formalmente partiti ma partecipano in pratica ad attività politiche.
Il pacchetto legislativo inasprisce anche la responsabilità amministrativa per le aziende private che partecipano ad attività politiche pubbliche.
Uno degli aspetti più controversi delle modifiche è un insieme di nuove disposizioni nel Codice Penale che allargano la definizione di “estremismo”. Ai sensi di un nuovo articolo, appelli pubblici a azioni contro l’ordine costituzionale — inclusi gli appelli a disobbedire alle autorità o a creare strutture alternative — possono costituire reati penali.
Inoltre, i reati motivati dal rifiuto di riconoscere le autorità costituzionali qualificano come reati commessi in circostanze aggravanti, aumentando la pena di almeno un anno.
Gli esperti sostengono che tale formulazione consente un’interpretazione ampia e aumenta il rischio che la legge possa essere usata contro il dissenso e l’attività critica.
Commissione di Venezia sulla legge sui contributi della Georgia
